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行业研究

城市更新与产业升级融合之路径分析

2017-04-01建纬(深圳)律师事务所城市更新组 深圳市城市更新协会 

市场观察传统房地产与产业地产的“冰火两重天”

 2016年年底中央经济工作会议强调“房子是用来住的,不是用来炒的”以来,房地产市场迅速迎来调控寒潮。2017年3月,房地产市场猛地刮起一阵调控暴风雪,首都北京亮出认房又认贷的楼市调控大招,广州、郑州、石家庄等城市连夜跟进,纷纷出台了楼市限购政策。除了销售严控外,银监会、证监会、中基协等也缩紧了资金进入房地产市场的渠道。对于开发商而言,一方面,土地资源紧缺,“地王不断”,土地成本不断攀升,另一方面,一轮又一轮的调控政策增加了融资和销售难度,传统房地产市场充满了变数和不确定性,前景堪忧;

而与传统房地产的寒冬相遇,产业地产正享受政策春天。基于夯实实体经济的需要,国家及地方政策出台了一系列鼓励产业发展的政策,包括产业用地政策,全面启动包括土地利用制度在内的供给侧改革。除了在净地供应方面优先保障产业需要外,释放包括旧工业区、城中村、旧城区在内的城镇低效用地为产业升级改造腾挪空间亦产业用地的重要来源。在全国率先推行城市更新政策的深圳也迎来了城市更新与产业升级融合发展的热潮。

政策趋势

产业地产的政策春天

2015年和2016年期间,国土资源部及各级政府密集发文鼓励和支持产业用地的供应。2015年下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》中明确提出优先安排产业用地,采取“先存量、后增量”的方式进行供地,对新产业用地可以增加年度建设用地指标,突破原有的用途管制,鼓励传统制造业用地通过增容等方式升级为新制造业,但仍按用途使用。

2016年国土资源部继续强调和细化产业用地政策并于2016年10月28日出台《 产业用地政策实施工作指引》,首次在用地政策中明确规定:“产业用地政策是国土资源主管部门认识新常态、适应新常态、引领新常态的主动作为。”该指引着重强调要建立“新经济、新产业、新业态、新模式”的产业用地政策,深化土地管理供给侧改革。产业用地政策涵盖了各大行业的专项目用地政策,但不包括房地产业。据统计,在2013年至2015年期间,国家总共出台了45个不同行业的产业用地政策。这些产业用地政策在土地用途、供地方式、集体土地流转、旧工业用地的再利用、地价政策等方面均有诸多的创新和突破:比如在土地用途方面,鼓励土地用途的兼容,突破土地用途的管制,允许存量土地和房产在不改变原用途和规划审批条件的情况进行再利用,而且在新产业、新业态发展中工业用地、科教用地相关用途设施建筑面积不超过15%的,仍按工业、科教用途管理;允许对《土地利用现状分类》标准进行创新和突破,鼓励产城融合,在多用途融合供地情形下,采主用途确定供地方式;在供地方式方面则采取长期租赁、租让结合、先租后让的方式,这种租让方式可以突破和改变土地招拍挂制度的种种弊端。

值得特别关注的是国土资源部在2016年11月11日颁发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,该文件虽然是指导意见,但释放出了很多重大的土地改革信号:

一是界定了城镇低效用地的范围。包括:第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地,国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;不符合安全生产和环保要求的用地;“退二进三”产业用地;布局散乱、设施落后,规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等,上述范围均可列入改造开发范围。这个改造范围突破了传统的三旧改造的范围,比深圳城市更新范围也更为广泛;

二是供地方式更为灵活。从全国层面首次规定了鼓励原权利人自行改造开发,并允许原权利人采取合资、合作、联营、入股等方式开发,允许附条件协议出让,允许原厂房提高容积率不改变用途的免缴增容地价;鼓励成片开发,允许市场主体收购相邻地块成片开发。

三是明确了历史遗留用地的处理原则。根据用地行为时间的不同,历史遗留用地的处理方式亦有所不同:

 

四是鼓励产业转型升级优化用地结构。各地要制定鼓励引导工业企业“退二进三”的政策措施,调动其参与改造开发积极性,促进产业转型升级,提高土地利用效率,并且在用地审批手续方面予以简化。

上述政策虽然与深圳城市更新政策相似,但在土地用途管制、供地方式、地价政策等方面显示出比深圳城市更新政策更为激进的信号。从政策基本面看,国土资源部层面出台这些政策则更具长远意义,各个地方政府将配合国土资源部的政策出台相应更具可操性的政策。这一点在广东省和深圳市最新公布的政策当中也得到了积极体现。

广东省国土资源厅于2017年 3月7日在其官网上公布了《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见》征求意见稿,该意见主要内容包括:

1)着重强调了优先保障产业用地,对产业用地可以新增年度建设用地指标;

2)确定了灵活的供地方式,对土地出让方面创造性地提出了不确定地块面积,按单位面积竞价的方式供地,实行弹性年期制度,经市级政府认定的项目最高期限可以达50年,并且提出了"2+3+N”土地出让合同安排,即按照2年基建租赁期、3年投产租赁期和N年出让期的土地价款分别约定的方式。结合土地续期制度、地价评估制度等组合拳,该政策出台将极大地降低产业用地的成本;

3)加大存量用工业用地盘活,要求对低效闲置工业用地进行全面清理、鼓励工业用地原址升级改造,对利用存量房产进行制造业与文化创意产业、科技服务业融合发展的,在5年过渡期内仍按原用途和土地权利类型使用,5年期满后按新用途、新权利类型协议方式处理,允许现有制造企业在符合规划的前提下提高容积率,且对不改变用途提高容积率的情形不增收土地价款。

4)鼓励土地用途兼容复合利用,推动功能融合和产城融合。将新产业中的一定比例的生产服务、行政办公、生活服务设施纳入工业用途管理,将单一生产功能的开发区与商品零售、住宿餐饮、商务金融、城镇住宅进行融合发展。这些政策内容在广东省三旧改造和深圳市城市更新的相关文件均得到了体现。

从深圳市政策看,《深圳市城市更新“十三五”规划》中明确规定加强城市更新对创新型产业空间供给,在产业用地保障方面多管齐下,主要政策包括:1、工业区块线的控制,明确30%的工业用地比重线,严控“工改居”和“工改商”; 2、有机更新,“十三五”期间完成100个旧工业区复合式更新,带动产业结构升级;3、加强创新型产业空间供给,规划期内计划通过拆除重建供应产业(含研发)建筑面积810万平方米,配建创新型产业用房100万平方米;4、推动产城融合发展,全市明确了16个重点开发建设区域,将传统旧工业升级改造为新型产业用地、人才安居房和保障房、配套商服、生活居住为一体的产城融合中心区。2016年出台的《支持企业提升竞争力》中提出要确保中长期内全市工业用地规模不低于270平方公里,实施重大产业项目用地专项保障、加大工改工和原农村集地入市的力度、加大土地闲置用地、历史违法厂房的处置,《深圳供给侧改革方案》也提到创新产业用地供地方式、推行标准化厂房建设等举措。而前文提及国土资源部和广东省国土厅的各项政策精神在深圳2016年10月20日出台的《工业及产为用地供应管理办法(试行)》中均有体现。

除了上述政策外,我们也可以看看处于行业领先地位市场主体的各种表现。我们可以看到,各大开发商近几年开始布局产业地产,成立各种产业基金,通过PPP模式参与城市开发,产业地产龙头企业蓬勃发展,等等。这些迹象表明,以产业为主要驱动力,以存量土地二次开发集约利用为主要方式,以“供给侧”改革为指导方式的新一轮“土改”将在全国范围内大规模地展开。这一轮土地利用的供给侧改革将直接冲击传统制造业和传统房地产业,但同时为传统工业的升级改造带来前所未有的机遇,也为地产企业转型带来机遇。这一轮土地利用制度的供给侧改革将着力解决施行多年的土地出让制度、土地用途管理制度、集体土地使用流传制度、房地产开发制度等制度性弊端,而这些制度性弊端的清理,将极大降低产业用地的成本、提高产业用地效能、促进产城融合发展,工业、商业、居住及公共设施割裂发展的局面将得根本性的改变。

融合之道

借力产业通道,迎接新“土改”

对传统房地产企业而言,在新一轮全国范围内的“土改”政策形式下,转变传统的拿地和开发思路,将城市更新与产业升级融合发展,借力产业通道,与产业经济体结盟,或将成为开发商转型升级的新模式、新路径。这种模式和路径将不再是招拍挂的高价竞地,也不是纯粹单一的住宅和商业的开发。在这种模式和路径下,开发商、政府、产业实体经济主体、原工厂主、村集体等关系或利益格局将被重塑,具体体现在四个方面:

一是开发商和政府的利益格局。开发商和政府的土地供应关系将发生改变,政府将逐步转变土地财政的模式,“放水养鱼”,即政府将降低用地成本和土地一级开发成本,开发商和政府建立更紧密的“伙伴”关系,在政府产业政策和城市规划政策的指引下,开发商凭借自身资金优势、项目管理优势和专业人才优势,提前介入政府的产业规划、用地规划、土地整备,帮助政府建造产业新城。在产业新城中,产业用地、商服用地和居住用地、生活配套将得到协同发展,原来传统住宅社区转变为产业社区;

二是开发商和产业实体经济主体的利益格局,随着“中国制造2025”的全面展开,以及传统制造业升级改造的深入推进,中国将涌现大量的产业巨头,而这些产业巨头或将成为最大的土地拥有者,比如华为、中兴、腾讯、阿里、百度、大疆、富士康等均拥有大量的土地。他们除了生产和研发用房,还有行政办公、员工宿舍和人才公寓,以及配套商业的需求。显而易见的是,开发商和产业巨头存在资源和专业互补的空间,因此,开发商借力产业巨头开发产业新城存在很大想像空间;

三是开发商和拥有土地资源的传统工业企业的利益格局。大量的传统工业企业拥有大量的土地资源和工业厂房,这些土地和房产利用率低下、产能过剩,面临产业淘汰、腾笼换鸟的需求。现行政策鼓励市场主体通过收购、联营、入股等方式盘活这些传统工业用地。实际上,在深圳城市化和产业升级的过程中,很多先知先觉的开发商已经从中获取巨额利润。

四是开发商与村集体经济组织的利益关系,在集体土地使用流转和集体经济组织改制双重政策影响下,全国范围内的城中村改造、城乡一体发展将更加快速地推进,深圳如火如荼的城中村改造市场或将在其他核心城市出现,就广东而言,“粤港澳大湾区”将给临深地区带来新的机遇。

城市更新与产业升级,是开发商面临的新机遇。过去,开发商集中精力在造“居住新城”,而未来,借助产城融合的契机,开发商有望成为“产业新城”的主力军。

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